Des éléments de réflexion pour le choix constitutionnel de la forme de l’Etat adaptée pour Madagascar

On apprend que des participants à des rencontres régionales des 5, 6 et 7 mars 2015 organisées dans le cadre du processus de réconciliation nationale initiée par le Fiombonan’ny Fiangonana Kristianina eto Madagasikara (Ffkm) se sont expressément prononcés sur la future forme constitutionnelle de l’Etat. Comme ce thème brûlant sera inéluctablement discuté âprement au niveau de la conférence nationale du 28 avril au 2 mai 2015, il m’apparaît pertinent, pour répondre à leurs sollicitations, d’avancer des pistes objectives de réflexion, sur la base des connaissances des réalités historiques et sociopolitiques de notre pays, pour permettre aux médiateurs et acteurs politiques et de la société civile participants ou non, de comprendre aisément les enjeux de la question et décider utilement en toute connaissance de cause.

Depuis l’indépendance, à l’occasion des évènements politiques majeurs à Madagascar, comme les crises cycliques et les rencontres régionales ou nationales destinées à les résoudre, mais aussi lors de la conception de la politique nationale de développement, les discussions sur la forme de l’Etat occupe constamment le devant de la scène. Des affrontements meurtriers ont même malheureusement été enregistrés en 1992 dans plusieurs localités du territoire national entre les partisans de l’Etat unitaire et ceux du fédéralisme. Parmi les victimes de ces atrocités et des arrestations et emprisonnements figurent des politiciens d’envergure et des militaires de quelques régions militaires ayant défendu publiquement des ‘’Gouvernorats fédéralistes’’ pendant de nombreux mois et défiant la position du gouvernement central.

D’aucuns estiment en effet que le sous-développement permanent du pays, la paupérisation chronique de la population, l’absence d’équilibre régional global tant critiquée et l’état d’arriération chronique de certaines régions sont les conséquences inéluctables de la forme de l’Etat consacrée par les Constitutions successives.

En tout état de cause, de nombreux acteurs politiques et de la société civile, ainsi que des observateurs objectifs avertis des réalités sociopolitiques malgaches considèrent que toutes les formes de décentralisation mises en œuvre jusqu’à présent dans le cadre de l’Etat unitaire n’ont pu assurer le développement du pays.

Il est particulièrement important de rappeler que la crise politique de 1991 a provoqué des affrontements meurtriers à travers le pays et que celles de 2002 et de 2009 ont accentué la revendication de la création d’un Etat Fédéral par une partie de la classe politique.

Il importe de préciser que lors des conférences régionales de juin 2009, dinika santatra au niveau de tous les districts de fin juillet- début août 2010 et de la conférence nationale d’août 2010, le choix entre l’Etat unitaire et l’Etat fédéral constituait une des résolutions cruciales de la rédaction de l’avant- projet de Constitution à soumettre au référendum, outre l’âge requis du candidat à la présidence de la République et l’amnistie liée aux crises politiques de 2002 et 2009. A l’occasion de cette dernière rencontre nationale, la conduite des débats et des résolutions ont même été sciemment biaisées de manière à obtenir le rejet de l’option du fédéralisme.

Pour une bonne intelligence de l’enjeu de cette bipolarisation de la classe politique sur la forme de l’Etat, il n’est pas sans intérêt de préciser que, parmi les participants à la conférence nationale de 2010, globalement, une partie importante des unitaristes est originaire des hauts plateaux, tandis que l’essentiel des fédéralistes sont issus des régions périphériques.

Ce stéréotype n’est pas cependant nouveau. Il date surtout depuis les évènements politiques de 1991-1992 et continue jusqu’à la période post-crise de 2009-2014. Mieux, ce clivage unitariste-fédéraliste reprend exactement le schéma des années 1972-1974 de ‘’centralisation’’ prêté au pasteur Andriamanjato Richard alors maire d’Antananarivo et président du parti Akfm, contre ‘’décentralisation’’ des professeurs Albert Zafy et Justin Manambelona, tous deux ministres du gouvernement du général Gabriel Ramanantsoa.

Pour la résolution des problématiques posées par la forme de l’Etat, l’accent sera mis sur l’examen des avantages et inconvénients de chaque système d’autonomie des collectivités supérieures infra-étatiques (A) et la stratégie d’approche du choix de la forme de l’Etat (B).

L’examen des avantages et inconvénients de chaque système d’autonomie des collectivités supérieures infra-étatiques

Les discussions sur la forme de l’Etat se focalisent généralement sur l’Etat unitaire (1), l’Etat fédéral (2) et l’Etat fondé sur le système des provinces autonomes (3). Pour permettre une proposition crédible de la forme de l’Etat adaptée à la recherche de stabilité institutionnelle ainsi que du développement équilibré et harmonieux de Madagascar, les points forts et les points faibles de chaque système seront appréciés de manière pragmatique en toute objectivité, sur le plans politique, économique et social.

1. L’Etat unitaire
L’Etat unitaire est un Etat dont la principale caractéristique est de ne comporter qu’un seul centre d’impulsion politique, les collectivités territoriales ne disposant que d’une autonomie administrative et financière.

Pendant les périodes monarchique (avant 1896), coloniale (1896-1960) et de l’indépendance de 1960, Madagascar a constamment connu le régime de l’Etat unitaire, exceptée l’éphémère épisode d’instauration du système des provinces autonomes (2000-2001) qui n’a pu être mis en œuvre avec effectivité à cause du coup d’Etat de 2002.

Depuis l’indépendance, toutes les formes de décentralisation ont été conçues et mises en œuvre.

- Sous la Constitution de la Ière République du 29 avril 1959, la décentralisation, comprenant, deux niveaux provinces et communes (article 54 et l’ordonnance modifiée n° 60-043 du 8 juin 1960 fixant la composition des conseils généraux de province, ordonnance modifiée n° 60-085 du 24 août 1960 portant organisation communale à Madagascar) est marquée par la tutelle de l’Etat central exercée sur les Collectivités territoriales décentralisées (Ctd) par l’intermédiaire du Ministre de l’Intérieur et le chef de province).

La Province en tant que Ctd est dirigée par un exécutif, lequel est en même temps représentant l’Etat central. Vers la fin de la Ière République, ce chef de l’Exécutif est un Secrétaire d’Etat, participant au Conseil des Ministres. Ce qui devrait conférer plus d’efficacité à la province dans la mesure où il est peut éclairer et influencer les décisions gouvernementales. Mais l’autonomie de la province est forcément réduite puisque son chef est, non pas élu, mais nommé par le Président de la République.

- Sous la Constitution de la IIème République du 30 décembre 1975, la décentralisation comprenant quatre niveaux (faritany, fivondronampokotany, firaisampokotany et fokontany) (ordonnance n° 76-044 du 16 février 1977 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des collectivités décentralisées) est régi par le système de centralisme démocratique. Selon ce système, chaque échelon de Ctd dispose d’une autonomie administrative et financière sous réserve de l’approbation de la Ctd de l’échelon immédiatement supérieur.

La tutelle du comité exécutif des Ctd inférieures est donc assurée par le comité exécutif de la Ctd immédiatement supérieure, tandis que la tutelle du faritany revient à l’Etat central.

L’autonomie des Ctd est limitée d’abord, du fait du mécanisme du centralisme démocratique et de la tutelle, mais aussi, puisque chaque comité exécutif est « le représentant du pouvoir central (Pouvoir national révolutionnaire) dans sa circonscription » et « fait exécuter les directives et décisions émanant du Gouvernement ». Le président du comité exécutif « est soumis à l’autorité hiérarchique du pouvoir central, lequel jouit du pouvoir de sanction à son égard ».

Un comité administratif assiste le comité exécutif dans sa tâche.

- Sous la Constitution de la IIIème République du 18 septembre 1992 révisée, les niveaux des Ctd variaient suivant les phases.

Pour les deux premières phases (1992, 1995, 1995, 1998), la décentralisation comportait trois niveaux : région, département et commune (article 2 de la loi n° 94-008 du 26 avril 1995, fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et attributions des collectivités décentralisées).

Pour la troisième phase (1998-2007), suite à la révision par la loi constitutionnelle n° 98-001 du 8 avril 1998, le système des provinces autonomes a été introduit. Ni la Constitution, ni la loi organique n° 2000-016 du 29 août 2000 déterminant le cadre de la gestion des propres affaires des provinces autonomes ne déterminent les niveaux des Ctd composantes. En effet, en vertu des articles 2 et 4 de cette loi, il appartient à chaque province autonome de déterminer librement par une loi statutaire les structures de gestion de ses propres affaires. L’article 7 dispose précisément : « Les compétences des collectivités territoriales décentralisées sont définies par les lois de leur province respective suivant le même principe de libre gestion des affaires d’intérêt local ».

Pour la quatrième phase (2007- 2010), consécutivement au référendum de révision constitutionnel du 4 avril 2007 destiné notamment à supprimer les provinces autonomes les niveaux des Ctd sont limités à deux : la région et la commune (article 138 de la Constitution révisée).

Le système de tutelle est inexistant, mais le contrôle de légalité des actes des autorités provinciales est assuré par un Délégué général du gouvernement.

Sous la Quatrième République, l’article 143 de la Constitution du 11 décembre 2010 prévoit trois niveaux de Ctd : les provinces, les régions et les communes.

Le système de tutelle est inconnu le contrôle de légalité est exercé par un représentant de l’Etat.

LES POINTS FORTS
a) Sur le plan politique : L’Etat unitaire est logiquement de nature à renforcer l’unité nationale et offre une unité directionnelle de l’Etat en matière constitutionnelle, législative et juridictionnelle.

b) Sur le plan économique et financier : Le système d’Etat centralisé permet d’avoir une politique économique unifiée et évite le dédoublement des dépenses par la superposition des structures politico-administratives, propre à un système fédéral.

LES POINTS FAIBLES
a) Sur le plan politique : L’Etat unitaire, par la centralisation du pouvoir, de l’avoir et du savoir, séquelles de la gouvernance dictatoriale des périodes monarchique et coloniale à Madagascar, écarte les citoyens des collectivités territoriales périphériques de la prise des décisions étatiques importantes. Ce qui favorise en eux un sentiment de frustration et de conviction d’être considérés comme des citoyens de seconde zone, situation constitutive de catalyseur des forces centrifuges, susceptibles de compromettre la cohésion de la nation. Tel est incontestablement le cas pour un Etat comme Madagascar, dont les rancœurs laissées par les guerres de conquête précoloniales meurtrières, esclavagistes et spoliatrices, s’analysant de nos jours en crimes contre l’humanité, génocides et crimes de guerre, ne sont pas toujours cicatrisées, et stigmatisées à chaque crise politique grave. Dans pareille situation, l’unité nationale ne semble être que factice.

b) sur le plan économique et social
– L’absence de dispositions constitutionnelles fixant la proportion du budget national annuel affecté aux budgets provinciaux et la difficulté de légiférer pour le renforcement autonome des ressources provinciales maintiennent les collectivités territoriales en état d’arriération permanente.

– L’égalité de chances est loin de l’effectivité, au détriment des citoyens éloignés géographiquement des centres de décisions étatiques, et la mauvaise répartition des richesses nationales constituent des récriminations récurrentes de discorde nationale.

– A Madagascar, le système de l’Etat unitaire avait permis au pouvoir central de restreindre unilatéralement les compétences et les ressources des collectivités territoriales décentralisées, de suspendre arbitrairement des élus des collectivités territoriales, particulièrement ceux de l’opposition, mais également de financer abusivement, sur le budget de l’Etat, des projets municipaux choisis selon le bon vouloir de tel chef de l’Etat alors que d’autres communes plus nécessiteuses n’en bénéficient point utilement.

L’ETAT FEDERAL

Selon Marcel Prélot ( ), l’Etat fédéral est un « Etat où se rencontre une pluralité d’ordonnancements constitutionnels, avec un ordonnancement constitutionnel majeur, auquel sont subordonnés, mais aussi participants, les ordonnancements mineurs ».

Pour une définition plus pragmatique, selon Bernard Chantebout, «un Etat est dit fédéral quand les unités territoriales qui le composent sont dotées, en matière constitutionnelle, législative et juridictionnelle, d’une autonomie telle qu’elles méritent le nom d’Etats, bien qu’elles n’aient pas en principe de compétences internationales. L’Etat fédéral est donc un Etat composé de plusieurs autres Etats avec lesquels il partage les compétences qu’exerce ailleurs l’Etat unitaire » ( ).

Pour comprendre avec intelligence la raison profonde justifiant la revendication du fédéralisme à Madagascar, du moins pour une frange de la population, il importe de remonter l’histoire précoloniale, coloniale et depuis l’indépendance, tel que je l’ai écrit dans mon ouvrage ‘’La réconciliation nationale à Madagascar : une perspective complexe et difficile’’ ( ) : «Il faut rappeler que les origines diverses des Malgaches, essentiellement indonésienne, africaine, bantoue et arabe, se traduisant par des différenciations morphologiques évidentes, mais aussi généralement par le parler quotidien et les noms, se répercutent indiscutablement sur les comportements relationnels des différents groupes sociaux, illustrés par des discriminations sous diverses formes. »

Non seulement chacun des différents groupes raciaux arrivés à Madagascar par cascade à diverses périodes avait des cultures de niveaux et même peut-être de nature différente, ainsi que des intérêts hétérogènes, mais en plus, ces communautés se sont installées dans diverses régions, isolées les unes des autres, et ne se sont souvent communiquées qu’à l’occasion des guerres intestines.

Il importe également de noter qu’en dépit des discours politiques simplistes et réducteurs des réalités historiques, pendant la période monarchique, même si à partir de Radama I, les grandes puissances, par les conventions internationales de 1817 et 1820, reconnaissaient le « Royaume de Madagascar », les populations de l’île n’étaient pas constituées en nation au sens classique du terme, malgré l’existence d’une base de culture et de racine de langue communes incontestables.

Il faut préciser que Madagascar est composé officiellement de 18 ethnies ou tribus, et même de sous-ethnies ou ethnies dérivées, ayant chacune un royaume « indépendant » avant l’unification d’ailleurs inachevée, effectuée à partir du début du XVIIIème siècle par des souverains sakalava d’abord. Par la suite, elle était menée par des rois et reines merina, généralement au moyen de guerres sanglantes et dont la cruelle pacification ou toute velléité de résistance des populations soumises à l’occupation et à l’asservissement sous diverses formes a été effectuée ou très sévèrement réprimée par une armée de conquête et une Administration perçue comme de colonisation.

Cette perception de colonisation est due au fait que, d’une part, la plupart des royaumes vaincus par les Merina n’ont jamais accepté leur annexion par les armes, et l’étude historique révèle que leur résistance était quasi permanente et rude malgré les répressions barbares et meurtrières.

Durant la colonisation, l’administration coloniale, tout en assurant l’unité administrative de Madagascar, ne cessait d’entretenir la politique du « diviser pour régner », pour opposer les Merina et les Côtiers (populations non Merina). Les diversités ethniques sont conservées. En effet, l’acte de naissance, la carte d’identité et le livret militaire de chaque Malgache mentionne son appartenance ethnique. Les concours d’entrée dans les écoles régionales et de recrutement dans l’administration sont organisés sur la base de quota ethnique. Mieux, à l’approche de l’indépendance (du 17 avril 1957 au 14 octobre 1958), un régime politico-administratif se rapprochant du fédéralisme a été instauré à Madagascar par la loi- cadre du 23 juin 1956 (avec les décrets d’application portant réforme des Institutions politiques, économiques et sociales de Madagascar). ( )

Depuis l’indépendance, les crises politiques cycliques provoquées par les renversements des régimes politiques dirigés par des Présidents de la République originaires des provinces côtières, par des manifestations des rues initiées à Antananarivo, réveillaient les sentiments d’amertume de la destruction par des guerres meurtrières des anciens royaumes périphériques et l’asservissement de leurs populations par les souverains merina au XIXè siècle. D’aucuns regrettent que ces séquelles de l’oppression du passé précolonial sont aggravées par le monopole du savoir et de l’avoir en vue de la confiscation du pouvoir par les descendants de l’oligarchie de la période monarchique.

LES POINTS FORTS

a) Sur le plan politique, administratif et juridictionnel
Les Etats fédérés ont une réelle autonomie de décisions et de leur mise en œuvre. Une éventuelle ingérence de l’Etat fédéral est en principe arbitrée par des organismes fédéraux pour la mise en place et le contrôle desquels les Etats fédérés participent par le biais de leurs représentants, des sénateurs par exemple, représentant leurs intérêts dans les instances fédérales.

b) Sur le plan économique et social
– La Constitution garantit l’allocation annuelle d’une proportion des ressources fédérales au profit du budget des Etats fédérés ainsi que leur compétences en matière de politique de développement économique, social, culturel et le commerce intérieur.

La défense des intérêts des citoyens des Etats fédérés peut être effective. En effet, outre leur représentation au sein du Parlement fédéral, les Etats fédérés disposent aussi généralement d’une représentation au sein de l’exécutif fédéral.

– Une répartition juste et équitable des richesses nationales est mieux assurée et le contrôle de sa mise en œuvre, pourrait être plus efficace.

– L’égalité de chances entre les citoyens pourrait être effective.

– Les citoyens des Etats fédérés pourraient être plus responsabilisés pour le développement de leur territoire.

– Les citoyens peuvent décider d’une manière autonome de la formation des cadres dont l’Etat fédéré a besoin, grâce à la création des filières utiles et des Accords de coopération avec des Etablissements d’enseignement étrangers, sans craindre des entraves de l’Etat central.

LES POINTS FAIBLES
a) En cas de mauvaise gouvernance politique et économique par l’Etat central, le système fédéral risque de favoriser des forces centrifuges pour un pays comme Madagascar comportant plusieurs ethnies et dont les rancœurs historiques et la mauvaise répartition des richesses nationales constituent un problème récurrent de mécontentement et de menace de sécession.

b) Le fédéralisme pourrait être source de superposition de structures administratives et de services publics, à l’origine de gaspillage de fonds publics déjà insuffisants.

c) L’insuffisance de cadres compétents au niveau des éventuels Etats fédérés hypothéquerait la bonne gouvernance et le développement de ces derniers, compte tenu surtout de la complexité du pilotage du système fédéral.

d) En cas de mauvais fonctionnement de l’administration des Etats fédérés et de déficit de contrôle des rouages administratifs, il serait à craindre des comportements autoritaires des gouvernants, voulant s’ériger en roitelets.

e) La diabolisation permanente et savamment orchestrée du fédéralisme à Madagascar par ses adversaires, a fini par ancrer dans les esprits des préjugés défavorables selon lesquels cette forme d’Etat ne peut que porter atteinte à l’unité nationale.

Selon Victor Sikonina, «faut-il rappeler que les revendications pour un Système fédéral à Madagascar ont pour origine et unique motif les pratiques d’exclusion abusives du Centralisme pour l’appropriation de l’Avoir, du Savoir et du Pouvoir. Au seul profit, avantage, d’une minorité de classe dirigeante. Des pratiques qui annihilent les compétences et l’égalité des chances des citoyens avec pour corollaire, des situations conflictuelles cycliques voire permanentes entre (le Centre de pouvoirs et la Périphérie).

Dans la logique, le système fédéral s’impose comme une solution de remplacement et se veut le garant de l’Harmonie sociale, de la stabilité politique, de l’Unité Nationale et in fine de la Citoyenneté responsable.

Le Système Fédéral rejette avec force tout lien ou toute confusion avec les velléités indépendantistes ainsi qu’avec les visées tribalistes-séparatistes ». ( )

Pour les fédéralistes effectivement, Madagascar a vécu 50 ans d’Etat unitaire mais sans être sorti de la pauvreté qui ne cesse de s’aggraver et dont le taux depuis 2014 est supérieur à 92 %. Il est incontestable que l’Etat unitaire est incapable de sortir Madagascar du sous-développement chronique dont les régions périphériques sont les plus grandes victimes malgré l’existence d’énormes richesses naturelles et parmi lesquelles se trouvent les localités les moins avancées. Le fédéralisme est la seule forme d’Etat qui n’a jamais été adoptée et mérite donc enfin de l’être pour permettre le développement équilibré et harmonieux de notre pays. Ils ne manquent pas d’occasion pour rappeler que les pays les plus avancés dans le monde sont des Etats fédéraux vastes ou petits, tels que les Usa, le Canada, l’Allemagne fédérale, la Suisse, l’Autriche, l’Australie et la Belgique qui, d’Etat communautaire et régionalisé, s’est implicitement transformée en Etat fédéral avec les réformes constitutionnelles du 7 février et 23 avril 1993. Il en est aussi pour les pays émergents comme le Brésil, l’Inde, l’Afrique du Sud ou des pays plus riches comme l’Argentine, le Venezuela, .le Nigéria…

Les fédéralistes argumentent que ce sont des clans de Malgaches favorisés par un système d’administration centralisé depuis la période monarchique et enrichis par des fraudes fiscales, des exemptions douanières illégales, des privatisations impayées, des marchés publics frauduleux et autres délinquances économiques et financières qui combattent le fédéralisme, pour continuer à tirer profit du monopole du pouvoir, de l’avoir et du savoir par l’exclusion des autres couches et groupes sociaux.

Les fédéralistes soutiennent également que contrairement à l’argument selon lequel le fédéralisme risque de favoriser les forces centrifuges à Madagascar, c’est plutôt cette forme d’Etat qui est la seule capable d’endiguer l’éclosion des revendications sécessionnistes dans la mesure où chaque Etat fédéré conserverait la liberté de gérer ses propres affaires et d’organiser son développement, sans que l’Etat central puisse le gêner pour quelque motif que ce soit. Dans pareille situation, les Etats fédérés assurés de l’effectivité de l’égalité de chance n’auraient aucune raison de se détacher du centre.

Pour une étude approfondie du fédéralisme, il y a lieu de se référer à l’ouvrage d’Alexander Hamilton, John Jay et James Madison. ( )

En tout cas assurent les fédéralistes, cette liberté de gestion des affaires propres pour les Etats fédérés est incontestablement plus prononcée que dans le cadre du système des provinces autonomes.

LE SYSTEME DES PROVINCES AUTONOMES

Il importe de préciser, qu’en réalité, le système de provinces autonomes institué à Madagascar est système hybride, un « fédéralisme imparfait », à mi-chemin entre l’Etat unitaire et le fédéralisme.

Comme un Etat fédéré, une province autonome a un exécutif propre et une compétence législative dans les domaines qui lui sont reconnus par la Constitution. Ce qui n’existe pas pour une province d’un Etat unitaire classique. Mais à la différence fondamentale avec un système fédéral, elle n’a ni constitution, ni l’institution juridictionnelle propre.

LES POINTS FORTS

a) L’option constitutionnelle selon laquelle le système des provinces autonomes est le fondement de l’Etat (article 1er de la Constitution révisée par la loi constitutionnelle n° 98-001 du 08 avril 1998) est un choix politique fondamental de démarcation avec l’Etat unitaire classique et donnant toute son importance au rôle des nouvelles structures territoriales dans la politique d’organisation territoriale malgache.

b) Contrairement au statut des provinces dans le cadre de l’Etat unitaire classique de la Ière République (1958-1972) ou des Faritany avec le centralisme démocratique de la IIème République (1975-1992) et d’une partie de la IIIème République (1992- 1997), les provinces autonomes de la Constitution révisée en 1998 possèdent une compétence législative garantie par son inscription dans la Constitution.

c) L’énumération des compétences des provinces autonomes dans la Constitution constitue une garantie de non-ingérence de l’Etat central dans ces domaines réservés, sans préjudice d’élargissement de ces compétences dans d’autres domaines non attribués expressément à l’Etat et aux provinces (art. 135.2), ainsi que pour d’autres secteurs (la sécurité publique, la défense civile, l’administration et l’aménagement du territoire, le développement économique, l’amélioration du cadre de vie) dont elles assurent l’exercice avec le concours de l’Etat (art. 135.4).
d) Il est éminemment important que la Constitution prévoie que les provinces autonomes assurent l’administration des collectivités locales (art. 135.1).

LES POINTS FAIBLES

a) Les compétences exclusives des provinces autonomes énumérées dans l’article 135.1 de la Constitution sont trop restrictives par rapport aux larges compétences de l’Etat, recouvrant des secteurs et activités pouvant normalement être assurés par ses démembrements.

b) La possibilité de modification de la répartition de compétences déjà effectuée dans la Constitution par une loi organique, même « après concertation dans le cadre de la Conférence interprovinciale » (art. 135.3), enlève toute garantie à la conservation de leurs compétences exclusives initiales aux provinces autonomes.

c) L’absence de précision dans la Constitution des modalités de mise en œuvre du concours du pouvoir central et des provinces autonomes pour certaines compétences prévues dans l’article 135.4, et plus particulièrement, le défaut de mention des ressources pour la prise en charge de ces compétences constitue un handicap sérieux pour les provinces.

d) La non-fixation dans la Constitution de la proportion de recettes de l’Etat prévues dans la loi de finances devant revenir annuellement aux provinces autonomes (art. 137) ne constitue pas une garantie de sécurité budgétaire pour ces collectivités supérieures infra-nationales.

En 2000, la mise en œuvre de ce système n’est pas encore effective, notamment, pour défaut d’adoption de textes d’application et de transfert concomitant des compétences et des ressources aux provinces autonomes, quand sur vinrent les évènements de 2002, à l’origine de la justification de sa suppression.

En effet, pour se venger contre les déclarations de sécession et d’érection de leur province en Etat indépendant, le régime de Marc Ravalomanana, par le référendum du 4 avril 2007, a révisé la Constitution et supprimé les provinces autonomes.

Mais aujourd’hui, les autonomistes eux-mêmes, se rapprochant de la position des fédéralistes, réclament à ce que les compétences des provinces autonomes, par rapport à leur statut dans la Constitution révisée de 1998, sur les plans administratif, juridictionnel, sécuritaire, économique et social ainsi que leurs ressources, soient substantiellement renforcées d’une part, d’autre part, le transfert des compétences et des ressources s’effectue concomitamment.

Enfin, il importe de souligner qu’il y a une variété de fédéralisme, selon l’historique et les composantes du peuplement d’un pays, sa géographie physique et économique ainsi que les relations intercommunautaires existantes.

LA STRATEGIE D’APPROCHE DU CHOIX DE LA FORME DE L’ETAT

Comme le forme de l’Etat est une option fondamentale consacrée dans la constitution et impliquant des conséquences cruciales sur la répartition de compétences entre les Institutions étatiques et la collectivité territoriale infra-étatique de l’échelon supérieur d’une part, sur leurs rapports et fonctionnement d’autre part, les manœuvres et rapports de forces politiques qui ne manqueront pas de se manifester tout au long du processus de son élaboration risqueraient d’hypothéquer l’efficacité de système choisi. En effet, les entités disposant de larges moyens humains, financiers et politiques, quelle que soit leur origine ou leur légitimité, ont de forte chance de pouvoir imposer la forme de l’Etat conforme à leur point de vue et leurs intérêts.

Une des conséquences majeures de l’adoption de la Constitution du 11 décembre 2010, sans la consensualité souhaitée alors que le pays était en pleine crise politique, est que ses auteurs n’avaient pas suffisamment de force pour la faire appliquer dans toute sa rigueur à toutes les communautés nationale et internationale. La preuve en est que, la Feuille de route du 17 septembre 2011 intégrée dans l’ordonnance juridique interne par la loi n° 2011-014 du 28 décembre 2011, une simple loi, a écarté l’application de nombreuses dispositions constitutionnelles (nomination du Premier ministre, répartition de sièges au Parlement de la Transition, mode de gouvernance, rapports entre les Institutions…)

D’où l’intérêt de la méthodologie d’approche pour le renouvellement de la Constitution qui sera axée sur l’exigence de consensualité entre les acteurs stratégiques et l’Etat sur la base des principes directeurs majeurs, mesures d’accompagnement de soutien au choix de la forme de l’Etat.

L’EXIGENCE DE CONSENSUALITE ENTRE LES ACTEURS STRATEGIQUES ET L’ETAT POUR LE RENOUVELLEMENT DE LA CONSTITUTION

Les principales critiques, malheureusement fondées, adressées à la révision constitutionnelle du 4 avril 2007 supprimant le système des provinces autonomes et à la constitution du 11 décembre 2010 mettant en place un Etat unitaire décentralisé, se focalisent sur l’approche non consensuelle entre les acteurs politiques en vue de la conférence nationale du 13 au 18 septembre 2010 qui l’avait préparée ainsi que du référendum constitutionnel du 17 novembre 2010. A l’époque, les anciens présidents de la République Didier Ratsiraka et Marc Ravalomanana étaient encore en exil. Par ailleurs, le référendum a été tenu à la suite de la dénonciation unilatérale des Accords de Maputo et d’Adis Abeba de 2009 par les autorités de la Transition.

Plus tard, l’élection présidentielle a été organisée en 2013.

Mieux, cette conférence nationale en vue de référendum constitutionnel de sortie de crise a été organisée sans les acteurs stratégiques Didier Ratsiraka et Marc Ravalomanana encore en exil. Albert Zafy, ne reconnaissant pas la Constitution du 11 décembre 2010 organisée unilatéralement, réclamait en mars 2013 au préalable l’organisation d’un référendum où au moins, deux projets de Constitution, le projet d’Etat unitaire et le projet d’Etat fédéral seront en compétition. Pour sa part, Didier Ratsiraka exigeait la tenue d’une conférence au sommet avant toute élection.

Sur la pression de la Communauté internationale, dans le cadre la Feuille de Route du 17 septembre 2011 signée par les principaux acteurs politiques, après l’élimination très contestée des acteurs politiques stratégiques Didier Ratsiraka, Marc Ravalomanana et Andry Rajoelina, l’élection présidentielle a pu se tenir en octobre 2013.

Pour la détermination de la forme de l’Etat dans la future Constitution, la question clé est celle de savoir, quel est le nombre de projets de Constitution à soumettre au référendum ?

Pour le référendum de sortie de crise en 1992, l’opposition entre les Forces vives d’Albert Zafy, Richard Andriamanjato, Daniel Ramaromisa, Raroson et autres soutenus par le FFKM aux fédéralistes de Monja Jaona, Guerra Léonie, Henri Lecacheur Victor Sikonina et autres, soutenus par Didier Ratsiraka, sur la réclamation de soumission de deux projets de Constitution, ont provoqué des affrontements meurtriers dans plusieurs localités du territoire national dont le point d’orgue est la tuerie sur les fédéralistes opérée par l’Armée favorable au premier groupe le 31 mars 1992 au Cemes de Soanierana. L’amertume provoquée par cette tragédie reste encore aujourd’hui vivace dans les esprits, plus particulièrement dans les provinces périphériques, même si, parmi les acteurs d’hier, nombreux ont depuis changé de camp.

Aussi, pour conjurer la reproduction d’une telle tragédie qui hypothéquerait à jamais l’unité nationale, pour fixer les projets de Constitution à soumettre au prochain référendum, dans le cadre du processus de la réconciliation nationale, l’accord préalable entre les acteurs politiques stratégiques et l’Etat est indispensable, à charge par eux d’étendre un tel accord aux acteurs majeurs et acteurs partenaires qu’ils détermineront de concert avec le médiateur ou réconciliateur, quel qu’il soit.

L’intervention de l’Etat est évidemment incontournable, car seule l’autorité publique peut donner force exécutoire à l’accord pour être soumis au référendum.

Mais quels sont ces acteurs politiques et quelle est la justification de leur catégorisation ?

Pour répondre à ces questions, je reprends des passages contenus dans mon livre déjà cité ci-dessus ‘’La réconciliation nationale à Madagascar : une perspective complexe et difficile’’. (Cf pages 452-456).

LA DETERMINATION DES ACTEURS STRATEGIQUES DU DIALOGUE NATIONAL DE RECONCILIATION (ASDNR)
« L’idée-force pour la détermination des acteurs politiques stratégiques à la réconciliation nationale politique devrait reposer sur la nécessité impérieuse de l’organiser autour de personnalités charismatiques ou fortes, unanimement reconnues pour avoir fédéré durablement autour d’elles pour cause d’une idéologie porteuse, telle que l’unité nationale, la décentralisation effective, le fédéralisme, le socialisme, la démocratie, la défense de la souveraineté nationale, la lutte contre la corruption…, des politiques et autres leaders d’opinion originaires de toutes les régions, quelle que soient l’ethnie, la confession religieuse, la caste ou le genre d’appartenance.

Des personnalités politiques opportunistes parvenues au pouvoir accidentellement et ne pouvant rassembler passagèrement que des acteurs politiques assoiffés de sièges juteux, même si elles ne sont pas à écarter définitivement, ne sont pas assurément des acteurs stratégiques de réconciliation politique.

Mais par contre, on doit pouvoir compter sur les personnalités politiques détentrices de l’effectivité du pouvoir d’Etat suprême.

Dans le contexte actuel (2014), les anciens Présidents de la République Didier Ratsiraka, Albert Zafy et Marc Ravalomanana, l’ancien président de la Transition Andry Rajoelina et le président de la République Hery Rajaonarimampianina sont incontournables, car remplissant les conditions ci-dessus exposées.

Pour une meilleure intelligence de cette position, il n’est pas dépourvu d’intérêt d’expliquer les quatre points suivants :

– Les chefs des quatre mouvances de Maputo et d’Addis-Abeba de 2009 et leurs proches collaborateurs et partisans sont des acteurs et victimes majeurs des crises politiques cycliques à Madagascar depuis 1991. Mais ces derniers effectuent des volte-face d’un parti à un autre à chaque mutation politique profonde du pays. La plupart des chefs de file des entités politiques, économiques et de la société civile autres que les quatre mouvances, ayant réclamé le bénéfice de la consensualité et de l’inclusivité de la gestion de la Transition 2009, ont fait partie ou soutenu directement ou indirectement à un moment ou à un autre l’un des chefs de ces quatre mouvances.

– MM. Didier Ratsiraka, Albert Zafy et Marc Ravalomanana sont les anciens Présidents de la République élus ou supposés élus démocratiquement encore vivants dont le 2e et le 3e étaient respectivement le tombeur du 1er, tandis que M. Andry Nirina Rajoelina, au pouvoir de la Transition de 2009 à 2014, est le tombeur du 3e. Il apparaît dès lors parfaitement logique si la réconciliation nationale devrait au premier chef impliquer tous les quatre, puisque, de toutes les façons, la plupart des chefs de file des autres entités politiques, économiques et de la société civile avaient été, à un moment de leur vie active, les partisans de l’un d’entre eux, sinon successivement des quatre.

– Le président de la République Hery Rajaonarimampianina remplit également les conditions idéales en tant que détenteur effectif du pouvoir d’Etat suprême.
– A quelques rares exceptions, chacun des 33 candidats à la présidence de la République de 2013 a été arrimé à l’un des anciens présidents de la République et du président de la Transition, sinon ayant appartenu successivement au camp de chacun d’eux.

– Compte tenu du manque d’éthique politique des politiciens malgaches et de leur tradition de transhumance politique ou de retournement de veste, il est prévisible que pour la recherche d’intérêt personnel, beaucoup parmi eux vont rejoindre le camp du vainqueur Hery Rajaonarimampianina.

Il est en tout cas éminemment important de noter que, dans le contexte politique actuel, il faut effectivement compter en priorité sur ces acteurs stratégiques, non seulement à cause de leur capacité à rassembler un nombre élevé de citoyens, mais aussi plus peut-être, pour certains d’entre eux, de leur capacité de nuisance, de diviser les Malgaches, de les opposer les uns contre les autres, qu’il faut neutraliser par la politique d’inclusion en vue de les dépersonnaliser et anonymiser au sein de l’ensemble.

Il importe de rappeler qu’après son retour d’exil discret, par surprise et sans autorisation du gouvernement, le 13 octobre 2014, suite à ses propos incendiaires devant la presse et ses partisans, Marc Ravalomanana fut arrêté à son domicile le même jour par les commandos du Gsis. Après une détention au Commandement de la Gendarmerie nationale du Toby Ratsimandrava, il fut placé en résidence surveillée dans l’enceinte de la Base aéronavale d’Antsiranana.

Depuis ces déclarations de défi de Marc Ravalomanana, provoquant le discours du président de la République, les commentaires du 15 octobre 2014 sur Tv Plus de Didier Ratsiraka, les réactions d’autres personnalités politiques, religieuses et de la société civile ainsi que les communiqués des membres de la Communauté internationale, l’évolution précipitée de la situation politique confirme le rôle prééminent et déterminant de ces acteurs stratégiques de la réconciliation nationale.

Il est indéniable que de nouveaux rapports de forces vont se dégager autour de chacun des acteurs stratégiques pour orienter la direction, imprimer le rythme et imposer la quintessence de la réconciliation nationale. Mais leur crédibilité vis-à-vis des autres acteurs dépend évidemment de leur charisme, leurs sens de responsabilité et leur faculté d’adaptation à la complexité et l’évolution des évènements. Mais l’influence ou l’autorité de certains acteurs stratégiques est certainement tributaire de la perception de leur bonne foi lors des négociations, de la confiance réciproque entre eux fondée sur la constance ou la fréquence du respect ou du non-respect de leurs engagements et de la parole donnée dans le passé, ou de leur habitude de supercherie ».

LA DETERMINATION DES ACTEURS MAJEURS DU DIALOGUE NATIONAL DE RECONCILIATION (AMDNR).
« La réconciliation politique ne pourrait se concevoir sans les réconciliations historique, religieuse, sociale, économique et militaire. Les responsables de ces secteurs doivent donc être intimement associés au Dnr. Il pourrait s’agir de :

– Notables (mpanjaka, andriambe, prince, princesse, sojabe, olombe, tangalamena, mpitanjijy, hazomanga, manantany, vavanjaka et autres chefs de tribu ou clan… ;

– chefs de missions religieuses

– dirigeants des organisations de la société civile

– chefs de groupements économiques

– chefs militaires, toutes armes confondues.

Les communautés sociales traditionnellement victimes de la discrimination historique, religieuse et sociale (descendants d’anciens esclaves, représentants des associations régionales, tribales ou claniques, des femmes…) figurent parmi les Amdnr.

Il en est de même des représentants de victimes des crises politiques cycliques et des crises localisées. Ce sont des acteurs majeurs car, d’une manière constante, pour être en contact permanent avec les populations, les adeptes de leur religion, les membres de leur association et les citoyens intéressés, les agents économiques et les militaires, ils sont au courant des réalités et en mesure de formuler objectivement leurs aspirations profondes d’une manière généralement désintéressée ».

LA DETERMINATION DES ACTEURS PARTENAIRES DU DIALOGUE NATIONAL DE RECONCILIATION (APDNR)
La réconciliation nationale politique, pour pouvoir rassembler les plus larges opinions possibles et éviter le phénomène d’exclusion, devrait intégrer en plus des acteurs politiques stratégiques, ceux partenaires et d’autres entités non politiques de la société.

Les acteurs politiques partenaires sont en réalité des satellites, anciens subordonnés des acteurs politiques stratégiques. La plupart d’entre eux étaient membres de l’entité politique que chacun des anciens chefs d’Etat ou du chef d’Etat en fonction a créée, ou avaient soutenu un de ces chefs d’Etat lors des élections. Mais par souci d’indépendance, ou à cause du phénomène de transhumance politique quand leur mentor est affaibli ou déchu du pouvoir, ils ont fondé un autre parti ou retourné leur veste. Il faut aussi comprendre que, faute par les fondateurs des anciens partis au pouvoir ou des partis historiques d’instaurer un mécanisme interne de fonctionnement ou d’alternance démocratique, certains militants sont contraints de chercher leur épanouissement par une démarche dissidente. Il faut avoir présent à l’esprit que certains partis, en plusieurs années ou dizaines d’années d’existence, n’ont presque jamais organisé un congrès pour définir leur politique générale ou procéder au renouvellement des membres dirigeants, conformément aux dispositions de leurs statuts, ni même participé à des élections organisées par l’Etat.

D’une manière générale, contrairement aux acteurs majeurs, ces acteurs satellites ne sont en contact avec leurs partisans que le temps des élections. Certains partis politiques ne sont d’ailleurs que de minuscules organisations de peu de poids, sans réelle influence populaire et n’osant même pas affronter les élections. Souvent, ces acteurs politiques subordonnés se mobilisent à la tête de leur parti ou se mettent à l’affût des mouvements ou crises politiques, uniquement pour pouvoir négocier un poste politique à moindres frais, à défaut de pouvoir en obtenir par la voie des urnes. En tout état de cause, généralement, leurs clientèles sont très instables, et à l’image de leurs leaders, ils sont très versatiles et manquent de fidélité. La potentialité de certains acteurs subordonnés est donc presque négligeable.

C’est pourquoi, si effectivement, par souci d’inclusivité, il importe d’associer les acteurs partenaires au Dialogue national, il appartient au maître d’œuvre, au maître d’œuvre délégué et aux acteurs stratégiques, de concert, de fixer un nombre optimal de participants à la réunion de réconciliation nationale et de choisir judicieusement les entités à convier, en fonction de critères de représentativité nationale et régionale.

Il s’avère également important d’intégrer au Dnr d’autres personnalités expérimentées, en raison de leurs compétences particulières, ayant eu l’occasion de servir la haute sphère de l’Etat, telles que des anciens chefs et membres d’Institutions de l’Etat, des experts, intellectuels et cadres de haut niveau, du public et du privé, à la discrétion du Ffm, Ffkm et des acteurs stratégiques.

Mais en fin de compte, le choix définitif des acteurs de la réconciliation peut dépendre de la détermination de la stratégie de réconciliation nationale politique à mettre en œuvre. Il faut cependant éviter de rééditer les graves manœuvres de manipulation et de politisation du choix des participants à la conférence nationale de septembre 2010, dans le seul but de parvenir aux résultats souhaités par les gouvernants et politiques.

Pour le recensement des acteurs partenaires potentiels du Dnr, il serait intéressant de se référer à l’ouvrage “Les gens du pouvoir à Madagascar. Etat postcolonial, légitimités et territoire (1956-2002)” de Didier Galibert, lequel contient les noms des personnalités politiques et de la société civile malgache ayant une certaine influence ou une influence certaine dans la vie nationale ».

LES PRINCIPES DIRECTEURS MAJEURS, MESURES D’ACCOMPAGNEMENT DE SOUTIEN AU CHOIX DE LA FORME DE L’ETAT

A supposer réglé le problème du nombre de projets de Constitution à soumettre au référendum, quelle que soit la forme de l’Etat choisie à l’issue de la consultation populaire, elle ne procure pas automatiquement le développement souhaité. Certains principes directeurs devraient figurer dans la nouvelle constitution. Mais se pose aussi la question de savoir s’il faut une révision ou une nouvelle Constitution.

LES PRINCIPES DIRECTEURS CONSTITUTIONNELS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA FORME DE L’ETAT
Quelle que soit la forme de l’Etat et le régime politique retenus dans la Constitution, la consolidation de l’unité nationale indispensable pour la stabilité politique et le développement ne peuvent en résulter que si les principes directeurs suivants y sont inscrits. Certains de ces principes relèvent des principes généraux tandis que d’autres dans l’organisation même de l’Etat.

LES PRINCIPES DIRECTEURS RELEVANT DES PRINCIPES GENERAUX RELATIFS AUX DROITS ET DEVOIRS DES CITOYENS
a) Constitutionnaliser l’impératif de réconciliation nationale durable ;
b) Introduire l’obligation de l’effectivité du Miralenta (la parité hommes- femmes) au sein du gouvernement, du système d’élection au sein du Parlement, des Collectivités territoriales et autres instances décisionnelles ;

LES PRINCIPES DIRECTEURS RELEVANT DE L’ORGANISATION DE L’ETAT
Il s’agit de :
a) réviser l’âge minimum de candidat à la présidence de la République pour une plus grande maturité du Chef de l’Etat, garant par son arbitrage, du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, de la souveraineté nationale et de l’unité nationale ;

b) Assurer un Pouvoir Exécutif fort pour garantir la stabilité politique, indispensable pour le développement, la sécurité des investissements en dépend.
Un régime parlementaire est inadapté à Madagascar avec le phénomène de transhumance politique difficilement corrigible, le manque chronique d’éthique politique et la corruption des politiques devenu fléau national ;

c) Mais pour éviter que la puissance de l’Exécutif ne soit source de dérive dictatoriale, il faut instituer un système de contre-pouvoir efficace :

- une limitation du nombre de mandat du Président de la République à deux,

- une Commission parlementaire efficace, un chef d’opposition au Parlement indépendant,

- un système judiciaire indépendant et intègre dont le choix des membres de la Hcc et les chefs de la Cour suprême ainsi que leur destitution ou empêchement, en cas de faute lourde ne dépend pas du seul Exécutif, une Inspection générale de la justice crédible,

- suppression des membres de l’Exécutif au sein du Conseil supérieur de la magistrature (Csm),

- une Cour des comptes indépendante et compétente,

- une Inspection générale de l’Etat et un organe de lutte contre la corruption réellement indépendant et efficace,

- l’extension de la saisine des organes de recours juridictionnels, de contrôle et d’investigation contre la corruption à des associations de la société civile œuvrant pour les droits de l’homme et la bonne gouvernance.

d) Instituer un système de choix du Premier Ministre par le Président de la République élu au suffrage universel direct (sauf s’il s’agit d’un régime présidentiel) ;

e) Supprimer l’institution des sénateurs nommés (pratique contraire aux principes démocratiques basés sur l’élection des parlementaires, représentants du peuple et des collectivités et d’égalité des sénateurs),

f) introduire la responsabilité pénale du Président de la République, pour la valorisation de la lutte contre l’impunité ;

g) Rendre viable la décentralisation

- Quelle que soit la forme de l’Etat, unitaire, fédérale ou fondée sur le système des provinces autonomes, seule une décentralisation poussée des collectivités territoriales subordonnées est de nature à permettre l’effectivité de la démocratie locale.

La décentralisation prévue par les Constitutions successives ne permet pas la réelle participation des citoyens à la vie et au développement de leurs collectivités territoriales dans la mesure où d’une part, l’Administration centrale peut interférer, même en l’absence de faute grave contradictoirement prouvée, sur la suspension des autorités élues pour les remplacer par des personnalités nommées (Pds), naturellement proches du pouvoir. D’autre part, elle peut décider la suppression arbitraire, et sans possibilité de recours juridictionnelle réelle, des subventions budgétaires dues aux collectivités territoriales, particulièrement lorsque le chef de l’exécutif décentralisé est un opposant.

- L’absence de fixation d’une proportion significative (au moins 50 %) des ressources annuelles de l’Etat au profit des collectivités territoriales décentralisées (Ctd) empêche toute effectivité de la décentralisation et toute action de développement. Cette politique budgétaire est parfaitement applicable si l’Etat ne garde que les compétences administratives ne pouvant pas être exercées par les Ctd (fonctions régaliennes de l’Etat), toutes les autres seront transférées à ces dernières, concomitamment avec les ressources nécessaires.

- De même, l’efficacité de la décentralisation dépend de l’institution du système de contingentement régional pour le recrutement des agents administratifs devant servir au sein des Ctd. C’est la seule manière efficace de vaincre la résistance des fonctionnaires refusant de servir dans les localités éloignées des grands centres urbains.

- Pour l’assurance de la viabilité et du développement rapide des Ctd, il importe de prévoir qu’au moins 60 % des redevances sur les exploitations des richesses naturelles doivent revenir aux Ctd concernées, une partie revenant à l’Etat sera affectée à alimenter le Fonds National de Solidarité pour le développement des localités les moins avancées ou celles qui sont dépourvues de ressources naturelles exploitables.

- Enfin, pour compenser la disparition de ses richesses, surtout si elles sont non renouvelables, priorité doit être donnée au recrutement des habitants des localités d’exploitation, sur la base de programme de formation de cadres.

- Mais quid du Fokontany ? En faire une Ctd comme pendant la IIème République, une division de la commune ou une division d’une circonscription administrative ?

h) La révision de la Constitution

Il faut prévoir dans la Constitution :

– l’interdiction de révision dans les cinq ans suivant l’adoption de la nouvelle Constitution, pour empêcher le Président de la République de se tailler une Constitution à sa mesure ;

– la défense de réviser la forme républicaine et la laïcité de l’Etat d’une part, le nombre de mandat du président de la République d’autre part, pour éviter le syndrome nigérien de 2009 et burkinabé de 2015, l’allongement du mandat du Président de la République en exercice enfin, pour conjurer le syndrome comorien de 2010.

i) La fixation d’un délai minimal de mise en place de la Haute cour de justice (Hcj). Si on décide de garder le système consistant à faire juger les gouvernants par une Hcj, il faut prévoir un délai minimum de sa mise en place pour éviter qu’elle ne soit mise aux calendes grecques.

UNE REVISION DE LA CONSTITUTION DU 11 DECEMBRE 2010 OU UNE NOUVELLE CONSTITUTION ?
Les problèmes de choix de la forme de l’Etat et des principes directeurs constitutionnels de son accompagnement provoquent inéluctablement une questions-clé : Faut-il des amendements constitutionnels ou une nouvelle constitution ?
De l’avis des observateurs raisonnables avertis des réalités politiques malgaches, une nouvelle constitution est indispensable et pas seulement des amendements. Les raisons en sont les suivantes.

D’abord, compte tenu des critiques rappelées ci-dessus sur l’absence de consensualité entre les acteurs politiques pour son élaboration, les vices entourant la tenue du référendum du 17 novembre 2010 et sur certaines disposition stratégiques de fond, telles que l’article 54 relatif aux conditions de choix et de nomination du Premier ministre, des articles 71, 72 et 85 sur l’exigence d’éthique, le mandant impératif et les conditions de déchéance des députés et sénateurs, l’irresponsabilité pénale du président de la République, la présence des membres de l’Exécutif au sein du Conseil supérieur de la magistrature, l’existence des sénateurs nommés…, la retouche de la loi fondamentale actuellement en vigueur est inévitable. Mais mieux, ayant été élaborée et adoptée dans ces conditions si critiquées, elle a été conçue pendant le régime transitoire avec l’esprit et les préoccupations y afférentes (âge du candidat à la présidence de la République, les rapports de forces pour la gestion de la Transition…). Il est donc tout à fait normal et même incontestable que pour faire face aux exigences politique, économique et sociale de l’entrée effective dans la IV ème République, l’adoption d’une nouvelle Constitution s’impose, sans préjudice évidemment de reprendre les nombreuses dispositions éminemment pertinentes, tout en les adaptant à l’esprit de la forme de l’Etat et du régime politique choisis.

CONCLUSION

Tous les gouvernants, politiques, cadres, notables et citoyens de bonne foi doivent admettre, que le choix de la forme de l’Etat influera inéluctablement sur les pratiques de gouvernance ainsi que sur le développement des régions et du pays. En effet, on sait qu’en 55 ans d’indépendance, toutes les formes possibles de décentralisation ont été mises en œuvre dans le cadre de l’Etat unitaire, héritage de l’Etat monarchique précolonial depuis Radama I et de la colonisation française. Mais force est de reconnaître que cette forme de l’Etat n’a été que source de pauvreté toujours grandissante pour la grande partie de la population. Il est donc temps de tirer la leçon de l’échec des gouvernances antérieures, même si on sait qu’une oligarchie a pu tirer profit de cette situation lamentable et que ses membres s’engagent constamment à continuer à privilégier cette structure étatique leur permettant de monopoliser le savoir, l’avoir et le pouvoir.

Mais quelle que soit la forme de l’Etat adoptée à l’issue de la conférence nationale initiée par le Ffkm, Etat unitaire, Etat fédéral ou Etat fondé sur le Système des provinces autonomes, la démocratie et le développement ne pourront être assurés que si les mesures suivantes seront prises en priorité. D’abord, plus de la moitié du budget de l’Etat devra être affectée aux collectivités territoriales infra-étatiques, et pas seulement autour de 2 % comme depuis des années. Ensuite, il faut voter une loi sur le financement des campagnes électorales, afin d’empêcher que seuls les partis ou les personnalités disposant de moyens financiers exorbitants, d’ailleurs a priori d’origine suspecte au regard de la législation relative à la déclaration de revenu, déclaration de patrimoine et à l’enrichissement illicite, soient en mesure de remporter les élections.

En effet, les dernières élections ont indiscutablement révélé que des responsables politiques et les électeurs ont été purement et simplement ‘’achetés’’, sans autre forme de procès. La limitation légale des dépenses de propagande s’impose en conséquence, pour le respect des principes de la transparence et de l’égalité des chances des candidats.

Par ailleurs, à en juger par la dégradation annuelle de l’Indice de perception de la corruption (Ipc) à Madagascar, nous savons que la corruption, devenue un fléau national, gangrène les pouvoirs publics, horizontalement (presque dans tous les domaines) et verticalement (presque à tous les échelons), pourrit la morale des citoyens et appauvrit le pays.

En réalité, les écoles publiques de formation des cadres moyens et supérieurs, sont des pépinières de futurs fonctionnaires et élites corrompus quand on connaît les sommes faramineuses que les candidats doivent payer pour y accéder. Une fois en fonction, ils se préoccupent logiquement à récupérer ce qu’ils ont déboursé.

Combien d’investisseurs potentiels ont été semble-il contraints de renoncer à leurs projets qui auraient pu développer des régions et la nation, face aux sollicitations ou chantages préalables de pot de vin, alors qu’ailleurs, ils sont alléchés par des mesures et pratiques administratives suffisamment attractives ?

L’insécurité permanente en zones rurales et urbaines, s’explique certes par la profonde pauvreté de la grande partie des citoyens. Mais, elle s’explique surtout par la corruption sévissant dans les services publics concernés, contraignant les fokonolona aux pratiques de justice populaire.

D’aucuns déplorent que les discours de la lutte contre la corruption, rarement suivis d’actes concrets, apparaissent souvent comme des gesticulations destinées à tromper l’opinion publique et amadouer les bailleurs de fonds internationaux. Selon ces observateurs objectifs, on est plutôt en face de pyromanes déguisés en pompiers.

La lutte sans merci contre la corruption constitue donc une des mesures d’accompagnement phare au changement souhaité de forme de l’Etat, une condition d’effectivité de la démocratie, de respect des droits humains, d’instauration de la bonne gouvernance, de la sécurité des personnes et des biens ainsi que de la sécurisation des investissements.

Le 27 avril 2015

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** Anaclet Imbiki (capture d'écran), ancien ministre malgache, est l'auteur du livre «La réconciliation nationale à Madagascar, Une perspective complexe et difficile»

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**** Les opinions exprimées dans les textes reflètent les points de vue des auteurs et ne sont pas nécessairement celles de la rédaction de Pambazuka News

NOTES

1) Marcel Prélot, ‘’Institutions politiques et Droit constitutionnel’’. DALLOZ.P 233

2) Bernard Chantebout, ‘’Droit constitutionnel et Science politique’’. Armand Colin, p 67.

3) Imbiki Anaclet, ‘’ ’La réconciliation nationale à Madagascar : une perspective complexe et difficile’’, Edition L’harmattan, Paris, France, p 30-31

4) Michel Massiot, ‘’L’Administration publique à Madagascar. Evolution de l’organisation administrative territoriale de Madagascar de 1896 à la proclamation de la République Malgache’’.. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. 1971, p403

5) Victor Sikonina, Victor Sikonina, Ambassadeur de la République de Madagascar en République Populaire de Chine depuis 2003, ancien co-dirigeant du Mouvement fédéraliste de Toamasina de 1991-1992, vice-Président du Parti Fédéraliste de Madagascar, ‘’ Fédéralisme pour Madagascar utopie ou réalisme’’, p 7

6) Alexander Hamilton, John Jay et James Madison, ‘’Le Fédéralisme’’. Nouveaux Horizons