Réforme de la gestion de l’eau en milieu rural au Sénégal : quand l’usager se dilue dans le client

Dans les années 1980, des thérapies de choc ont été préconisées par les institutions de Bretton Woods au nom de l’ajustement macroéconomique : rétablissement des équilibres internes et externes par de sévères cures d’austérité budgétaire, privatisation des entreprises publiques, déréglementation des prix, dévaluation, abandon des grands projets d’infrastructure, renoncement aux politiques d’import-substitution, le tout agrémenté d’une dose de moralisme sur la «bonne gouvernance». Cette boîte à outils pour pays en crise résumait ce qu’il est convenu d’appeler le «consensus de Washington » conclu entre la Banque Mondiale, Le Fond Monétaire International (FMI) et plus tard l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Les institutions financières internationales (IFIs) vont accorder des prêts à de nombreux pays africains pour financer les infrastructures avec comme conditionnalités des réorientations de leurs politiques économiques.

Au Sénégal, la population vivant en dessous du seuil de pauvreté est de 57,1% en 2001/2002 avec des disparités énormes entre centres urbains et ruraux. En milieu rural, 65,2% des individus et 57,5% des ménages vivent en dessous du seuil de pauvreté. Les ménages pauvres qui n’ont pas accès à l’eau potable s’approvisionnent essentiellement à partir de sources d’eau non protégées. Ils s’exposent ainsi aux maladies hydriques (paludisme, bilharzioses, dysenteries, diarrhées, etc) qui sont une des causes principales de la mortalité infantile. En 2003, un sénégalais sur trois n’avait pas encore accès à l’eau potable et un sur deux à un système d’assainissement adéquat. Pour atteindre les Objectifs de Développement du Millénaire, le Sénégal, à travers son plan d’actions, met l’accent particulièrement sur la gestion des ressources.

L’Etat a entamé, depuis le début des années 1980, un lent et irréversible processus de désengagement au profit d’acteurs multiples. Dans le domaine de l’eau, ce processus se traduit, à partir de 1999, par La Réforme de la Gestion des Forages motorisés (REGEFOR) en milieu rural qui va conduire à la refonte de l’organisation des usagers, la création de conditions d’exploitation viables au plan technico-économique, la promotion du secteur privé et le recentrage des activités des services publics. Le modèle de gestion mis en place repose sur la contractualisation (1) entre les différentes parties prenantes et un principe de participation et de responsabilisation des populations, à la fois, dans la gestion du réseau et dans son financement. Le paiement de l’eau est censé assurer la pérennité du service en recouvrant les coûts de fonctionnement, de maintenance et de renouvellement des installations.

LA VENTE D’EAU AU VOLUME OU COMMENT CONCILIER LOGIQUES D’EFFICACITE ET D’EQUITE ?

Un des principes directeurs de la réforme de la gestion de l’eau en milieu rural sénégalais est la création des conditions d’exploitation viables au plan technico-économique, par la mise en place des conditions de vente d’eau (pose des compteurs), l’augmentation des consommations d’eau (extension et densification des réseaux), la réduction des coûts de production (remise en état des systèmes d’exhaure). Le prix de l’eau inclut les coûts de production, de maintenance et de renouvellement des équipements et des autres ouvrages. La détermination du coût se fonde, désormais, sur la notion d’équilibre entre les charges et les recettes.

Dans un souci d’optimisation des coûts d’exploitation, les forages ont été classés en trois catégories :
- Plus de 6.000 m3/mois : Forage rentable financièrement avec une tarification égale ou inférieure à 200 FCFA/m3 ou 5 FCFA la bassine de 25 litres
- 3.000 à 6.000 m3/mois : Forage rentable avec une tarification égale à 200 FCFA/m3 ou 5 FCFA la bassine de 25 litres
- Moins de 3.000 m3/mois : Forage à soutenir pour équilibrer le budget, le tarif variant entre 300 et 400 FCFA par m3 (soit 10 F la bassine et entre 15 et 20 FCFA les 2 bassines de 25 litres)
Tableau n°1 : Classification des forages
( Source : Echos REGEFOR, trimestriel du REGEFOR, n°1, juillet-Août-Septembre 2004, p.8)

Cette catégorisation a introduit une fourchette de prix de l’eau au m3 variant entre 200 FCFA et 400 FCFA dans un milieu rural sénégalais pauvre et assez homogène en terme de revenus. Pour essayer de corriger cette forme d’injustice et introduire un minimum d’équité, la solution préconisée par la réforme aux villages, qui s’appuie sur le principe économique du rapport volume/prix, se résume à deux mots : extension ou prolongement des conduites vers les villages polarisés et densification du réseau par la multiplication des points de desserte. Plus le volume d’eau exploité est important, moins l’eau revient cher à l’usager. Mais si dans son principe le rapport volume/prix est compréhensible, cette solution pour éviter toute forme d’exclusion de l’accès à l’eau peut avoir des effets pervers désastreux. Surtout sur une ressource fragile comme l’eau et dont les prédictions, au niveau mondial, annoncent sa raréfaction. La non-prise en compte du caractère non renouvelable de l’eau remet en cause l’atteinte de l’objectif environnemental : le gaspillage et la préservation des ressources en eau souterraine.

DENSIFICATION DU RESEAU : COMMENT INCITER LES USAGERS A CONSOMMER DAVANTAGE

Un certain consensus semble se dégager aujourd’hui sur la crise annoncée de l’eau. L’amélioration du niveau de vie, suite à l’apparition d’équipements facilitant l’usage de l’eau, a surtout permis au gaspillage de l’eau domestique de s’accroître. La réforme de l’eau au Sénégal, en favorisant la densification du réseau, a permis, pour la première fois, l’existence de bornes fontaines privées dans le milieu rural sénégalais. Ainsi le village de Ndiass (2) est passé de 6 bornes fontaines publiques à 370 points d’eau, dont 320 branchements privés. Ce qui, sans nul doute, constitue une amélioration certaine de leur niveau de vie, avec comme conséquence cependant, en l’absence d’éducation et de sensibilisation, une invitation à consommer davantage.

Le forage de Ndiass dessert en même temps deux villages polarisés : Samekedj, 2000 habitants et Mbayar 1000 habitants. Ces deux villages, contrairement à celui de Ndiass, ne disposent que de bornes fontaines publiques. En prenant comme référence le mois de mars 2006, si nous comparons la consommation totale mensuelle du village de Mbayar avec un seul quartier du village de Ndiass, en l’occurrence celui de Ndeng (400 habitants avec 40 bornes fontaines privées domiciliaires), on se rend compte des écarts induits en termes de consommation. La comparaison des écarts de consommations entre le village de Mbayar (450 m3) et le quartier de Ndeng (578 m3), montre un écart de plus de 120 m3. Une explication peut être avancée : le gaspillage de l’eau.

Alors qu’en milieu rural sénégalais la consommation d’eau par jour et par personne dépasse difficilement les 20 litres, dans le quartier de Ndeng elle est de 48,16 litres/jours/personne, c’est-à- dire plus que la recommandation de l’Organisation Mondiale de la santé qui est 35l/J/personne. Mais cette situation, loin de permettre à l’exploitant délégué de tirer la sonnette d’alarme sur ce gaspillage constaté dans le quartier de Ndeng, l’avalise : « On a dépensé prés de 5 millions 380.675 francs CFA pour les travaux d’extension du village de Mbayar. Si on cherchait à amortir nos investissements avec seulement les recettes de l’eau dans ce village, la pérennité du service de l’eau risque de se poser, mais heureusement qu’avec les branchements domestiques, la consommation est plus importante, ce qui nous permet d’équilibrer notre compte ».

L’adoption du système de tarification au volume a pour objectif de limiter le gaspillage et de créer une solidarité entre différentes catégories sociales ; le prix étant alors perçu comme une incitation dissuasive au gaspillage. Mais cette mesure est sujette à controverse dans le cadre de la réforme de l’hydraulique rurale au Sénégal.

D’un côté, le gaspillage est synonyme de consommation d’eau, par conséquent est facturé par l’opérateur. Il est évident que toute politique anti-gaspillage entraînera de facto une réduction dramatique des recettes et, à long terme, de la viabilité du service de l’eau. Cette contradiction est intrinsèque à cette réforme qui compte, parmi ses impacts environnementaux attendus, la limitation des gaspillages. De l’autre, il y a la densification qui est une manière déguisée de pousser les usagers à consommer davantage pour jouer sur le rapport volume/prix afin d’arriver à une tarification supportable économiquement par les usagers. Seulement cette option se fait au détriment de la préservation des ressources en eau souterraine dont les effets se manifestent déjà dans certaines localités rurales du Sénégal soit par le tarissement de certaines nappes d’eau, soit par le forage de puits, de plus en plus profonds, pour aller chercher l’eau.

DIFFICULTE DE GERER LA CONTRAINTE DE L’EQUILIBRE FINANCIER PAR RAPPORT AUX SOCIALITES

Pour éviter la prégnance des institutions sociales, les fonctions d’exploitation et de gérance sont dissociées pour une plus grande visibilité et une plus grande transparence. Des comités de gestion qui assuraient ces deux fonctions, on est passé à une association d’usagers de forages (ASUFOR) qui assure la fonction de l’exploitation, avec un gérant recruté au sein du village et formé pour la gérance. Il se charge de la vente d’eau et du recouvrement des factures auprès des usagers pour le compte de l’ASUFOR moyennant un salaire.

Les initiateurs de la réforme ont pensé, à tort d’ailleurs, qu’il suffisait de dissocier ces deux fonctions et d’établir des règles explicites pour empêcher tout retour du refoulé. Or, dans un milieu rural, même en transition, ces gérants se caractérisent par leur logique d’intégration. Ils se définissent par leurs appartenances, visent à les maintenir ou à les renforcer au sein d’une société considérée comme un système d’intégration et non un marché. De ce fait, ils sont souvent confrontés aux mêmes difficultés que rencontraient les comités de gestion pour le recouvrement de la participation forfaitaire des usagers dans la première réforme de 1984. Dans le village de Ndiass, rien que pour la période de gestion du 15 décembre 2005 au 16 janvir 2006, le montant des arriérés des paiements de l’eau s’élevait à 419 100 FCFA pour un total des entrées de caisse de 744 200 FCFA.

Même si le budget prévisionnel avait prévu un prix (170 FCFA/ m3) en dessous duquel l’eau ne pouvait être vendue, il n’en demeure pas moins de constater que l’eau est vendue à perte (150 FCFA/m2) aux maraîchers, aux éleveurs, ou pour des branchements communautaires (écoles, dispensaires, mosquée). Pour combler ce déficit, la politique de l’association a été, en partant du constat que les usagers consomment plus d’eau quand ils ont une borne fontaine à disposition, de faciliter la multiplication des bornes fontaines privées en subventionnant les compteurs.

En conséquence, le rapport de gestion du mois de décembre 2005 de l’ASUFOR de Ndiass montre l’étendue des défauts de paiements en fonction des catégories d’usagers. Avec un montant total des arriérés s’élevant à 195 200 FCFA, les détenteurs de branchements privés sont la catégorie d’usagers qui paie le moins leur facture d’eau. Ce qui pose toute la problématique de l’usager non-solvable, non prise en compte dans la conception de la réforme, avec en toile de fond des tensions persistantes entre gérant et usagers au moment de la coupure d’eau.

Dans un milieu rural sénégalais où la pauvreté varie entre 72% et 88%, avec 57,9% vivant en dessous du seuil de pauvreté, même si le prix de l’eau reste « accessible », certains usagers éprouvent de plus en plus de difficultés pour payer leur facture d’eau à terme échu. Ce qui, le plus souvent, les pousse à accumuler des arriérés de paiement en allant au préalable expliquer leurs difficultés au gérant qui ne peut rester insensible, car la confiance demeure au cœur des interactions sociales. Et face à cette insolvabilité de certaines catégories d’usagers, les normes imposées de gestion auraient voulu que le gérant leur coupe l’eau. Mais ce dernier préfère lui substituer un compromis gestionnaire, au risque de compromettre la pérennité du système. Ainsi, il préfère soit accepter un acompte, ou verser son salaire, soit utiliser sa caisse d’avance ou encore s’endetter pour couvrir son déficit en attendant de recouvrer les impayés d’eau, car dans ces villages l’individu est inséré dans de multiples réseaux dont chacun est porteur de solidarités, et donc de pressions correspondantes.

Le gérant appartient au même terroir social que les usagers, avec sa propre logique de fonctionnement. Faire fi de cette logique en appliquant, stricto sensu, la sanction prévue en cas d’insolvabilité, c’est renoncer à la solidarité du groupe auquel il appartient. Par conséquent, s’il rompt le contrat qui le lie aux autres habitants du village, c’est aussi faire preuve d’ingratitude au groupe, donc choisir la voie de l’orphelinat social en prenant le risque de briser le réseau social. Or, l’entretien de ce réseau est la stratégie la plus sûre de se prémunir contre incertitudes et vicissitudes de la vie rurale sénégalaise. Dans ces villages, créer la parenté c’est se rendre solidaire. Car la principale fonction de la parenté est d’organiser la solidarité ; c’est participer aux différents réseaux de sociabilités qui avaient des conséquences pratiques importantes dans le fonctionnement même de ces sociétés. De ce fait, diverses formes d’autorité sont ainsi transposées dans la gestion quotidienne du service de l’eau en milieu rural.

Confrontés à des changements introduits par la rationalisation du service de l’eau et du social en général, les gestionnaires font évoluer le système traditionnel à côté du nouveau mais sans que l’un puisse neutraliser l’autre. La gestion de l’eau, telle qu’elle se pratique, révèle l’existence de plusieurs formes de légitimation des pratiques qui agissent suivant des règles explicites ou tacites. Trois types de règles, au moins, coexistent dans la gestion du service de l’eau : les règles traditionnelles, les règles officielles, fondées sur le modèle rationnel-légal et les règles pragmatiques résultant de la confrontation des deux premières. À défaut de régulation durable, on note des situations de fusions et de confusions, des écarts et une concurrence entre les normes créant une situation de gestion anomique.

CONCLUSION

La réforme a transformé, encore davantage, l’administration sénégalaise en une administration « orientée client ». La contractualisation a complexifié la gestion en exigeant de l’usager la maîtrise des termes de la reconnaissance juridique, du règlement de la licence, du modèle de contrat de gérance, du contrat de maintenance hydraulique et des outils de gestion alors que seulement moins d’une personne résidant en milieu rural sur quatre est alphabétisée.

Souvent l’association des usagers se trouve isolée face à des interlocuteurs puissants qui imposent leurs conditions sans, en retour, donner des garanties de la pérennisation de leurs prestations. Par exemple, la ligne directrice de la stratégie de transfert de la maintenance au privé a été de rendre potentiellement rentable l’activité de maintenance en garantissant à l’entreprise privée un nombre minimum de contrats de maintenance ainsi qu’une exclusivité d’intervention dans la zone test de la réforme (régions de Thiès, Diourbel, Kaolack, Fatick) pour la première période de validité de l’agrément (5 ans).

La condition explicite pour les associations d’usagers qui ont voulu bénéficier, dans le cadre de la réforme, de la remise en état de leurs infrastructures est de signer un contrat de maintenance avec l’entreprise privée (EQUIP PLUS) partenaire de l’Etat dés la mise en service des nouveaux équipements. En 2004, 66 ASUFOR ont pu signer un contrat de maintenance avec EQUIP PLUS. Mais aujourd’hui, l’opérateur de maintenance connaît des difficultés dues notamment au fait qu’il ne dispose pas beaucoup de contrats pour que son opération soit rentable avec au bout l’amortissement de ses investissements lourds. Le risque à moyen terme est de le voir se retirer de la réforme au terme de son contrat s’il n’a pas atteint ses objectifs laissant les associations seules face à une maintenance plus technique alors que l’Etat n’est plus là.

La rationalisation de la gestion introduite a provoqué une variation du prix de l’eau. Cette variation peut, selon les localités, passer du simple au double pour, laisse-t-on entendre, assurer la pérennisation du système de distribution d’eau. Ce qui pose, dans toute son épaisseur, la dimension sociale de l’accès à la ressource. Celle-ci, même si elle n’exclut pas une prise en charge réelle des coûts, nécessite l’instauration d’un système de péréquation pour la viabilité de la réforme. L’ampleur du phénomène des impayés d’eau résulte de la précarisation des conditions de vie d’une partie de la population rurale consécutive à l’échec social de l’Etat sénégalais.

La non prise en compte, dans l’élaboration de la réforme, des usagers non-solvables pose le problème de la solidarité dans le contexte des services publics marchand d’eau potable. Si le principe d’un accès et d’un usage payant de l’eau a coïncidé dans la version contemporaine du service public d’eau avec la figure de «client» désormais de rigueur, - entendue comme «usager solvable» soumis à la logique inconditionnelle et indifférenciée de l’accès marchand au service -, les évolutions socio-économiques qui marquent notre siècle mettent en scène une nouvelle catégorie d’usager dont le mode d’accès au service ne cadre plus avec ce paradigme. Comment intégrer cette nouvelle figure de l’usager dans le management de service public d’eau sans rompre avec la référence indifférenciée et établie de « client »?

NOTES
1) La contractualisation des relations entre les différentes parties prenantes fait partie du dispositif opérationnel pour la mise en œuvre de la reforme de 1999. Elle définit les rôles, engagement et responsabilités des acteurs : Etat, ASUFOR et prestataires de services (gérants, entreprises privées, structures financières décentralisées). Elle consiste en la mise en place de documents réglementaires permettant aux acteurs d’assumer en toute légalité leurs rôles et responsabilités que leur concède l’autorité compétente dans l’administration de la gestion du forage.

2) Le village de Ndiass est situé à 50 km de la capitale du Sénégal, Dakar. Il est le chef lieu de la communauté rurale de Ndiass dans le département de Mbour, région de Thiès. Ce village compte 5000 habitants répartis dans sept quartier : Ndeng, Sakirack, Ngam, Kam Warthia, Ndiorokh, K.Ndione et ndiffoune. Jusqu’à son adhésion à la seconde réforme en 2000, le village ne disposait que de 06 bornes fontaines publiques. Aujourd’hui, il dispose de 370 points d’eau dont 320 branchements privés. Avec la réforme, le comité a financé avec l’aide de la communauté rurale, l’extension du réseau à deux villages environnants : Samkédj (2000 habitants) distant de deux kilomètres et Mbayar (1.000 habitants) à un 1,5 kilomètre. Aujourd’hui le forage de Ndiass dessert 8.000 personnes.

* Moussa Diop est sociologue - Laboratoire IRISES (Paris Dauphine) - Cet article fait partie d’un numéro spécial sur l’eau et la privatisation de l’eau en Afrique, réalisé dans le cadre d’une collaboration entre Transnational Institute, Ritimo, et Pambazuka News. Ce numéro spécial est publié en anglais English et en français French.

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